☞ 서울행정법원 2021-4-8. 선고 2020구합63887 판결 휴업급여부지급처분취소
【원심판결】
판시사항
재판요지
당사자
【원　　고】
【피　　고】 근로복지공단
【변론종결】 2021. 3. 11.

【청구취지】
피고가 2019. 4. 30. 원고 에게 한 휴업급여부지급 처분, 2020. 3. 9. 원고 에게 한 유족보상일시금반려 처분을 모두 취소한다.
주문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고 부분
1) 원고 는 1963. 3. 8.부터 1991. 5. 14.까지 에서 광원으로 근무하였고, 2003.10. 1. 진폐정밀진단 결과 진폐장해 13급 판정을 받고 2004. 6. 2. 장해보상일시금을 수령하였다.
2) 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되기 전의 것, 다음부터는 ‘구법’이라 하고, 산업재해보상보험법은 ‘산재법’이라 한다)은 진폐근로자가 요양하는 경우 다른 업무상 재해와 같이 휴업급여(제36조 제1항 제2호, 제52조) 또는 상병보상연금(제36조 제1항 제6호, 제66조)을 지급하도록 정하고 있었으나, 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되어 2010. 11. 21. 시행된 산재법(다음부터는 ‘신법’이라 한다) 제36조 제1항 단서, 제91조의3은 진폐에 관하여는 휴업급여.상병보상연금을 대신하여 요양 여부와 관계없이 진폐보상연금을 지급하도록 변경하였다.
3) 산재법 부칙(2010. 5. 20., 다음부터는 ‘이 사건 부칙’이라 한다) 제2조는 구법에 따라 진폐로 인하여 장해보상일시금을 받은 사람에게도 신법을 적용하되, 신법에 따른 진폐보상연금 중 기초연금액만을 지급하고(제3항), 신법 시행 후 진폐장해등급이 변경되더라도 변경된 진폐장해등급과 종전 장해등급의 차이에 상당하는 진폐장해연금액을 산정하여 지급하도록 정하였다(제4항). 원고 는 2010. 12.부터 이 사건 부칙 제2조 제3항에 따라 기초연금을 수령하였고, 신법 시행 후인 2015. 6. 30. 장해등급이 제7급으로 상향되어 같은 조 제4항, 신법 제91조의3 제3항에 따라 2015. 7.부터 진폐장해연금액을 가산한 진폐보상연금을 수령하고 있다.
4) 이 사건 부칙 제3조는 신법 시행(2010. 11. 21.) 당시 진폐로 인하여 요양 또는 재요양(다음부터는 ‘요양등’이라 한다)을 받고 있던 사람에게는 그 요양등이 종결되기 전까지는 구법에서와 같이 휴업급여와 상병보상연금을 지급하도록 경과조치를 정하였다. 원고 는 신법 시행 후인 2016. 3. 8.부터 요양하였다.
5) 원고 는 2018. 10. 24. 피고에게 구법에 따른 휴업급여 또는 상병보상연금 지급을 청구하였다. 피고는 2019. 4. 30. 원고 에게 ‘신법 시행 후인 2016. 3. 8.부터 진폐 합병증으로 요양하여 휴업급여 또는 상병보상연금 대상자가 아니다’는 사유로 이사건 부칙 제3조에 따라 휴업급여.상병보상연금 부지급 처분을 하였다.
나. 원고 부분
1) 원고 은 의 자녀이다. 은 2004. 1. 5. 진폐정밀진단 결과 진폐장해 13급 판정을 받았다.
2) 구법은 진폐로 사망한 진폐근로자의 유족에게는 다른 업무상 사유로 사망한 근로자의 유족과 같이 유족급여를 지급하도록 정하고 있었고(제36조 제1항 제5호, 제62조), 유족급여는 유족보상연금이나 유족보상일시금으로 하되 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 자가 없거나 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 자가 원하면 유족보상일시금으로 지급하였다(제62조 제2항, 제3항). 그러나 신법 제36조 제1항 단서, 제91조의4는 진폐에 관한 유족급여는 유족보상일시금을 폐지하고 진폐유족연금으로 일원화하는 것으로 변경하였다.
3) 이 사건 부칙 제4조 제1항은 신법 시행(2010. 11. 21.) 당시 요양등을 받던 사람이 신법 시행 후 계속 요양등을 하다가 진폐로 사망한 경우에는 유족보상연금 또는 유족보상일시금을 지급하도록 경과조치를 정하였다. 은 신법 시행 후인 2017. 10. 27. 요양 대상 판정을 받고 요양 중 2018. 2. 5. 사망하였다(다음부터는 을 ‘고인’이라 한다).
4) 원고 은 2020. 2. 17. 피고에게 구법에 따른 유족보상일시금 지급을 청구하였다. 피고는 2020. 3. 9. 원고 에게 ‘고인이 신법 시행 당시 요양등 상태가 아니었으므로 원고 은 유족보상일시금 대상자가 아니다’는 사유로 이 사건 부칙 제4조 제1항에 따라 유족보상일시금반려 처분(다음부터는 원고 에 대한 휴업급여.상병보상연금 부지급 처분과 합하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들은, 신법 시행 후 휴업급여.상병보상연금 및 유족급여의 지급에 관한 경과조치를 정한 이 사건 부칙 제3조, 제4조 제1항(다음부터는 ‘이 사건 관련부칙조항’이라 한다)1)이 아래와 같은 이유로 헌법에 위반되므로, 이에 따른 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
1) 신법 시행 전 진폐장해 판정을 받고도 신법 시행 당시 요양등을 하지 않던 진폐근로자 또는 그 유족의 구법에 따른 휴업급여.상병보상연금 또는 유족급여를 받게 되리라는 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위반한다.
2) 신법 시행 당시 요양등 여부에 따라 휴업급여.상병보상연금의 지급에 관하여 진폐근로자 상호간, 유족보상일시금의 지급에 관하여 유족 상호간을 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반한다.
3) 신법 시행 당시 요양등을 받지 않던 진폐근로자 또는 그 유족의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.
나. 이 사건 관련부칙조항은 아래와 같이 헌법에 위반된다고 보기 어려우므로[헌법재판소 2014. 2. 27. 선고 2013헌바12, 60(병합) 결정 참조], 원고들의 주장을 받아들이지 아니한다.
1) 이 사건 관련부칙조항으로 신법 시행 후 요양등을 하는 진폐근로자는 휴업급여.상병보상연금을 수령할 수 없고, 신법 시행 후 진폐로 사망한 진폐근로자의 유족은 유족보상일시금을 수령할 수 없게 되나, 이는 신법 시행 전 진폐장해가 인정되었으나 신법 시행 시까지 진폐로 인하여 휴업급여.상병보상연금 및 유족급여가 발생하지 않은 경우에 구법의 적용을 제한하는 입법으로 원칙적으로 허용된다. 다만, 구법의 계속적용을 요청하는 신뢰보호 관점에서 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다.
신법 시행 전 진폐근로자는 입원 위주의 장기요양이 선호되어 보험급여의 지속적인 증가가 문제되었고, 장기간 요양하며 휴업급여와 상병보상연금을 수령하는 진폐 근로자와 요양하지 않으면서 장해급여만을 받는 진폐근로자 사이에 보상수준 차이가 지나치게 커지는 문제가 있었으며, 장해보상일시금만으로는 생활이 어려운 진폐근로자의 생활안정대책을 마련할 필요도 있었다. 신법은 진폐근로자에게 휴업급여.상병보상연금을 지급하지 않는 대신 요양 여부와 관계없이 모든 진폐근로자에게 진폐보상연금을 지급하여 요양의 장기화를 방지하고 진폐근로자의 생전 보상수준을 높였다. 한정된 규모의 산업재해보상보험 및 예방기금으로 보험제도를 운영하면서 어느 한 종류의 보험급여 액수가 급격히 늘어나면 상대적으로 다른 보험급여의 액수나 복지혜택을 줄여나갈 수밖에 없는데, 진폐근로자의 생전보상을 확대함에 따른 재정지출 증가에 상응하여 진폐의 경우에는 유족보상일시금제도를 폐지하고 유족급여를 진폐유족연금제도로 일원화하여 진폐보상연금과 균형을 맞추도록 하였다. 다만, 입법자는 신법 시행에 따른 혼란을 최소화하기 위해 이 사건 관련부칙조항을 두어 신법 시행 전후로 요양등을 하던 진폐근로자에게는 구법과 같이 휴업급여.상병보상연금을 계속 지급하고, 신법 시행 전후로 계속 요양등을 하다가 진폐로 사망한 경우에는 구법과 같이 유족보상연금 또는 유족보상일시금을 지급하도록 하였다. 산재법에 따른 수급권의 구체적인 내용은 입법자가 사회정책적 고려 및 기금 상황 등 여러 사정을 참작하여 입법재량으로 결정할 수 있고, 그 내용이 사회.경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 구법과 같은 휴업급여.상병보상연금 및 유족급여제도가 앞으로도 계속 유지될 것이라는 진폐근로자나 그 유족의 신뢰 정도가 확고하다고 보기 어렵다. 원고들의 구법에 대한 신뢰의 보호가치가 산재법 개정 필요성에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
2) 이 사건 관련부칙조항은 휴업급여.상병보상연금의 지급에 관하여 신법 시행 당시 요양등을 받던 진폐근로자와 그렇지 않은 진폐근로자 상호간, 유족보상일시금의 지급에 관하여 신법 시행 당시 요양등을 받던 진폐근로자의 유족과 그렇지 않은 진폐 근로자의 유족 상호간을 차별한다. 그러나 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나로 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 입법자는 입원 위주의 장기요양을 줄이고 진폐근로자 간 보험급여의 형평성을 제고하기 위하여 휴업급여.상병보상연금 및 유족보상일시금제도를 폐지하였다. 또한 신법 시행 당시 요양등을 하던 진폐근로자의 휴업급여.상병보상연금에 대한 신뢰 및 진폐근로자 유족의 유족급여에 대한 신뢰는 그렇지 않은 진폐근로자 또는 그 유족의 신뢰 보다 구체적이고 크다고 할 수 있다. 이 사건 관련부칙조항이 합리적인 이유 없는 자의적인 차별을 내용으로 하고 있다고 보기 어려우므로 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
3) 진폐근로자와 유족이 갖는 산재법의 보험급여와 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라 할 수 없고 수급권을 취득할 수 있는 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하다. 원고 는 신법 시행 후 요양을 시작하였고, 원고 은 고인이 신법 시행 후 사망하여 유족이 된 사람이므로, 원고들은 신법 시행 당시 구법의 휴업급여.상병보상연금 또는 유족보상 일시금을 청구할 수 있는 법정요건을 갖추었다고 할 수 없어, 즉 헌법에 의해 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는 재산상 이익의 기대를 보장받을 수 없게 된 것에 불과하다. 이 사건 관련부칙조항은 원고들의 재산권을 제한하였다고 볼 수 없다.
산재법 상 급여는 사회보장적 성격의 급여로 입법자는 급여의 범위나 지급방식을 정함에 있어 급여의 취지 및 필요성, 산업재해보상보험 운영의 재정적 부담 등을 고려하여 독자적으로 규율할 수 있는 입법재량을 가진다. 따라서 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다. 진폐근로자는 신법 시행 전에는 다른 업무상 재해와 같이 장해등급이 제7급 이상이 되어야 장해보상연금을 받을 수 있었으나, 신법 시행 후에는 제1급부터 제13급까지 모두 요양 여부와 상관없이 진폐보상연금을 받을 수 있게 되었고, 구법에 따라 장해보상일시금을 지급받았더라도 기초연금액을 추가로 지급받을 수 있어 생전보상이 확대되었다. 그리고 ‘진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률’은 진폐근로자 및 유족의 고통 보상 및 이들의 복지 증진을 위하여 다른 손해배상청구에 갈음하여 진폐재해위로금을 지급하도록 하여(제24조) 입법자는 진폐근로자의 유족을 보호하기 위한 규정을 두고 있다. 이 사건 관련부칙조항이 산재법 상 휴업급여.상병보상연금 및 유족급여제도와 관련하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못 하였다거나 헌법 상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기 어려우므로, 원고들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수도 없다.

4. 결론
원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 한다.